農業部解讀全國種植業結構調整規劃（-年）
- 更新時間：2016-05-18
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政府公文
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為貫徹落實中央1號文件精神，扎實推進農業供給側結構性改革，努力提高農業供給體系的質量和效率，近日，農業部印發了《全國種植業結構調整規劃（2016-2020年）》（以下簡稱《規劃》），對當前和今后一個時期種植業結構調整進行了具體安排部署。4月28日，農業部種植業管理司相關負責人就《規劃》有關情況作了簡要說明并對重點問題作出了解讀。并解答了記者關注的具體問題。
第一，關于種植業結構調整的重要性和緊迫性
新形勢下，農業的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性、結構性的供過于求與供給不足并存。推進農業供給側結構性改革，提高農業供給體系質量和效率，是當前和今后一個時期農業農村經濟的重要任務。當前，我國農業發展環境正發生深刻變化，老問題不斷積累，新矛盾不斷涌現，還面臨著品種結構不平衡、資源環境約束壓力加大、消費結構升級、產業融合程度加深、國內外市場聯動增強等困難和挑戰。面對新形勢、新挑戰，必須主動作為、順勢而為，加快優化調整種植業結構，推動種植業轉型升級，促進農業可持續發展。
第二，關于種植業結構調整的思路、原則和目標任務
在總體思路上，“十三五”時期，種植業結構調整以發展新理念為統領，實施新形勢下國家糧食安全戰略和藏糧于地、藏糧于技戰略，堅持市場導向、科技支撐、生態優先，轉變發展方式，加快轉型升級，鞏固提升糧食產能，推進種植業結構調整，優化品種結構和區域布局，構建糧經飼統籌、農牧結合、種養加一體、一二三產業融合發展的格局，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。
在基本原則上，做到“六個堅持”。即堅持底線思維、確保糧食安全，堅持市場導向、推進產業融合，堅持突出重點、做到有保有壓，堅持創新驅動、注重提質增效，堅持生態保護、促進持續發展，堅持著眼全球、統籌兩個市場。
在發展目標上，實現“兩保、三穩、兩協調”。“兩保”，即保口糧、保谷物，“三穩”，即穩定棉花、食用植物油、食糖自給水平，“兩協調”，即蔬菜生產與需求協調發展，飼草生產與畜牧養殖協調發展。
在調整任務上，主要是“四個構建”，即構建糧經飼協調發展的作物結構、構建適應市場需求的品種結構、構建生產生態協調的區域結構、構建用地養地結合的耕作制度。
第三，關于品種結構與區域布局的總體考慮
品種結構和區域布局是《規劃》的核心內容。綜合考慮資源稟賦、生態條件、產業基礎、種植效益、市場需求等因素，進一步優化品種結構和區域布局。
從品種結構調整看。糧食，重點是保口糧、保谷物，口糧重點發展水稻和小麥，優化玉米結構，因地制宜發展食用大豆、薯類和雜糧雜豆。棉花，重點是穩定面積、提高單產、提升品質、增加效益。油料，兩油為主、多油并舉，重點發展油菜和花生，因地制宜發展耐旱耐鹽堿耐瘠薄的油葵、芝麻、胡麻等小宗油料作物。糖料，穩定面積、雙提雙增（提高單產、提高含糖率，增加產量、增加效益）。蔬菜，穩定面積、保質增效、均衡供應。飼草作物，以養帶種、多元發展，根據養殖生產的布局和規模，重點發展青貯玉米，因地制宜發展優質苜蓿、飼用燕麥、黑麥草、飼用油菜等優質飼草飼料，逐步建立糧經飼三元結構。
從區域布局調整看。
東北地區，重點是“穩、減、擴、建”四字要領，即穩定水稻、調減非優勢區玉米、擴種大豆雜糧薯類和飼草作物，構建合理輪作制度。
黃淮海地區，重點是穩字為重，壓保并進，糧經飼統籌，穩定小麥、蔬菜面積，適度調減華北地下水嚴重超采區小麥、改種耐旱耐鹽堿的棉花、油葵和馬鈴薯，適當調減低產的夏玉米面積、擴種花生、大豆和飼草作物。
長江中下游地區，重點是“兩穩一提”，即穩定雙季稻面積、穩定油菜面積，發展優質弱筋小麥和雙低油菜，提升品質。開發利用沿海沿江環湖鹽堿灘涂資源種植棉花，開發冬閑田擴種飼草作物。
華南地區，重點是“兩穩一擴”，即穩定水稻面積、穩定糖料面積，擴大冬種面積。
西南地區，重點是穩糧擴經、增飼促牧，間套復種、增產增收。穩定水稻、小麥和藏區青稞，擴種馬鈴薯和雜糧雜豆，擴大優質油菜生產，調減云貴高原非優勢區玉米，改種優質飼草，推廣間套作生態型復合種植，提高土地產出率，促進增產增收。
西北地區，重點是穩夏優秋、穩棉保供、特色增效。穩定小麥等夏熟作物，積極發展馬鈴薯、春小麥、雜糧雜豆，因地制宜發展青貯玉米、苜蓿等飼草作物。穩定棉花種植，發展特色小宗糧油作物。加強玉米、蔬菜、馬鈴薯、苜蓿等制種基地建設。
第四，關于推進種植業結構調整的政策措施
種植業結構調整是一項系統工程，需要加強頂層設計、搞好規劃指導，也需要強化項目支撐和政策扶持。《規劃》提出了7個方面的政策措施，包括完善農產品價格政策、建立合理輪作補助政策、加強高標準農田建設、推進農業科技創新、提升農機裝備水平、完善金融保險政策、加大生態保護力度、強化農產品市場調控等。
去年下半年以來，各級農業部門以高度的自覺、堅定的信心、創新的理念，聚焦重點發力、強化指導服務、狠抓措施落實，有力有序推進種植結構調整，取得了初步成效。據各地反映和農業部農情調度分析，今年玉米結構調整已有良好開局。預計全年玉米種植面積呈減少趨勢，特別是庫存壓力最大的黑龍江省調減玉米面積較多，大豆面積恢復性增加。
重點問題
一、《全國種植業結構調整規劃（2016-2020年）》的幾個特點
《全國種植業結構調整規劃（2016-2020年）》是在全面建成小康社會決勝階段編制的5年規劃，為當前和今后一個時期指導各地結構調整設計了路線、勾畫了藍圖，具有4個鮮明的特點。
一是保持連續性。回顧過去，上一次編制印發種植業結構調整規劃是在1999年。當時農業部編制了《種植業生產結構調整“十五”計劃和2015年規劃》，著眼于中短期和中長期發展，提出了“十五”時期和未來15年種植業結構調整的戰略目標及基本思路。之后，分別于2003-2007年、2008-2015年，先后實施了兩輪糧棉油糖等優勢農產品區域布局規劃，主要是根據農產品供求形勢和區位發展優勢，突出分品種的區域布局和產業帶建設。時隔17年，我們又編制了《全國種植業結構調整規劃》，這個規劃的規劃期是著眼于“十三五”，也就是2016-2020年，從時間上與上一輪種植業結構調整規劃相銜接，與糧棉油糖等主要農產品優勢區域布局規劃也作了很好的銜接，保持了種植業發展規劃設計上的連續性。
二是突出針對性。糧食“十二連增”后，供求關系得到改善，目前糧食總量問題不大，最大的問題是結構性問題。新形勢下，農業主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存。一些供給沒有很好的適應需求變化，大豆缺口很大，而玉米增產超過了需求增長，牛奶難以滿足消費者對質量、信譽保障的要求。可以講，這一輪種植結構調整規劃有保有壓，有取有舍，穩定水稻小麥等口糧品種，調減庫存壓力大的玉米，發展市場需求的大豆、雜糧雜豆、馬鈴薯、優質飼草等產品。不僅是在農產品數量上作努力，更是在改善結構、提高質量效益上下功夫，加法減法一起做，打好結構調整的“組合拳”。
三是注重引領性。《規劃》從品種結構和區域布局兩個方面，勾畫出了種植業結構調整的調整方向和技術路徑。從品種結構看，對糧、棉、油、糖、菜、飼6類產品分別提出結構調整的方向和重點，糧食又細化為水稻、小麥、玉米、大豆、薯類雜糧。比如，《規劃》中提出水稻穩面積與提品質并舉，雜交稻與常規稻并重；小麥穩定冬小麥、恢復春小麥，在品質上抓兩頭、帶中間；玉米鞏固提升優勢產區、適當調減非優勢區，調減籽粒玉米、擴大青貯玉米、適當發展鮮食玉米；大豆糧豆輪作、恢復面積、改善品質、提高效益。從區域布局看，明確了東北地區、黃淮海地區、長江中下游地區、華南地區、西南地區、西北地區6大區域糧棉油糖菜飼的調整重點和方向。
四是堅持整體性。立足我國國情、農情和糧情，在內部結構上，構建糧經飼三元結構，《規劃》調整的主要作物是糧食、棉花、油料、糖料、蔬菜及飼草作物，首次把飼草納入種植業結構調整統籌考慮。在發展布局上，《規劃》提出構建糧經飼協調發展的作物結構（糧食作物、經濟作物、飼草作物的發展方向），構建適應市場需求的品種結構（重點發展優質農產品、專用農產品和特色農產品），構建生產生態協調的區域結構（提升主產區、建立功能區、建立保護區），構建用地養地結合的耕作制度（根據不同區域的資源條件和生態特點建立耕地輪作制度，促進可持續發展）。在產業融合上，以關聯產業轉型升級為契機，推進農牧結合，發展農產品加工業，拓展農業多功能，構建糧經飼統籌、種養加一體、一二三產業融合發展的格局。
二、與上幾輪結構調整相比，這一輪種植業結構調整有何不同
回顧歷史，改革開放以來，我國農業結構調整大體經歷了四輪。第一輪，是上世紀80年代中期，當時家庭聯產承包后，糧食連續多年豐收，出現了相對過剩，但棉油糖、果菜茶等非糧食產品較為短缺，結構調整的重點是壓糧擴經。第二輪，是上世紀90年代初期，農產品綜合生產能力普遍提高，1991年出現了以南方早秈稻為主的“賣糧難”現象，但優質農產品價格較高、銷路較好，這輪結構調整的重點是發展高產、優質、高效的“三高”農業。第三輪，是上世紀90年代末，糧食產量創歷史新高（1998年達到10246億斤），有3年產量超過1萬億斤，“賣糧難”再次出現，國家實施戰略性結構調整，水稻、小麥、玉米三大主糧面積大幅調減。1998-2003年，五年糧食面積從17.1億畝降至14.9億畝，減少2.2億畝，這是新中國成立以來，糧食面積減幅最大的一次，也是影響最深的一次。
第四輪，就是這一輪結構調整，與前幾輪結構調整的重點不同。新形勢下，農業的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，推進農業供給側結構性改革，加快轉變農業發展方式，是當前和今后一個時期農業農村經濟的重要任務。從三大主糧看，稻谷平衡略余，小麥基本平衡，玉米階段性供大于求。因此這一輪結構調整的重點，在品質上，是穩定稻谷小麥等口糧品種面積的同時，優化品質結構，滿足市場需求；在數量上，重點是調減非優勢區玉米面積。
三、農業部對推進玉米結構調整已開展的主要工作
今年以來，農業部緊緊圍繞轉方式、調結構的工作主線，堅持綠色發展、提質增效，聚焦調減“鐮刀彎”地區的非優勢區玉米面積。各地推進玉米結構調整認識一致、態度堅決、措施扎實，據各地反映和農業部農情調度分析，今年玉米結構調整勢頭好于預期，任務落實超出預期，各項工作進展順利，玉米結構調整已有良好開局。
一是加強頂層設計，搞好規劃引導。針對糧食連年增產后供求形勢發生的新變化，農業部及早分析研判，加強頂層設計，提出應對措施。在深入調研的基礎上，編制了《全國種植業結構調整規劃（2016—2020年）》，提出品種結構和區域布局的調整意見，加快構建糧經飼統籌、農牧結合、種養加一體、一二三產業融合的現代農業發展格局。當前，糧食庫存多，主要是玉米多，玉米是種植業結構調整的重點。去年11月，農業部制定了《“鐮刀彎”地區玉米結構調整的指導意見》，提出到2020年調減玉米面積5000萬畝以上，今年調減1000萬畝以上。目前我國大豆嚴重短缺，近日農業部常務會議專題研究促進大豆生產發展問題，制定下發了《關于促進大豆生產發展的指導意見》，通過優化區域布局、狠抓政策落實、推進科技創新，力爭到2020年大豆面積達到1.4億畝，增加4000萬畝。各地結合實際，主動作為，順勢而為，制定種植業尤其是玉米結構調整的具體方案。
二是強化組織推動，及早安排部署。調整農業結構，推進農業供給側結構性改革，是今年農業農村經濟發展的重大任務。去年底，農業部在全國農業工作會議上對農業結構調整作出部署，提出“提質增效轉方式、穩糧增收可持續”的工作主線，并專門召開全國種植業結構調整工作會議，對種植業結構調整具體安排，重點落實玉米結構調整任務。今年2月，又召開全國春季田管暨春耕備耕工作視頻會議，對玉米結構調整提出要求。同時，先后5次派出由部領導、司局級干部帶隊的工作組，赴東北、黃淮海等結構調整任務重的區域，督促檢查米改豆、糧改飼等重點工作落實情況。各級農業部門組織近30萬名機關干部和農技人員，深入生產一線，采取蹲點包片、進村入戶等形式，切實幫助農民解決結構調整中的實際困難。4月26日，農業部召開全國種植結構調整暨糧豆輪作糧改飼推進工作視頻會，對“鐮刀彎”地區玉米結構調整、糧豆輪作、糧改飼等重點工作進行再動員再安排再落實。各地強化目標責任，層層分解任務，加力推進落實。結構調整任務最重的黑龍江省，已將玉米調減任務納入省委組織部對縣市黨政主要領導干部績效管理考核的指標體系。目前，相關省份已將任務落實到縣市，落實到鄉鎮，落實到經營主體。
三是減法加法并舉，聚焦重點發力。這一輪玉米結構調整，是鞏固提升優勢區產能，適當調減非優勢區玉米種植面積。減法加法一起做，打好結構調整組合拳，既調減庫存壓力大的玉米，又增加市場緊缺的農產品。做好“減法”，重點調減東北第四五積溫帶、北方農牧交錯區、西北風沙干旱區、西南石漠化區等“鐮刀彎”地區的非優勢區玉米。去年以來，農業部多次與“鐮刀彎”地區特別是東北四省區，逐省對接玉米調減任務。同時，按照中央1號文件要求，會同有關部門探索實行耕地輪作休耕制度試點，擬在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展休耕試點。做好“加法”，積極引導農民將調減下來的玉米面積，改擴種市場需要的大豆、雜糧雜豆、馬鈴薯、青貯玉米、優質飼草等作物。今年擬在東北四省區實施米改豆試點500萬畝，推廣“一主四輔”種植模式；在“三北”地區、干旱半干旱地區、農牧交錯區的18個省（區），選擇100個縣開展糧改飼試點，以養帶種，以種促養，大力發展草食畜牧業。
四是集成技術模式，狠抓指導服務。推進玉米結構調整，需要加大技術指導服務和示范引領。組織農業部專家指導組分區域、分作物制定了19個種植業結構調整技術方案，指導各地適應性地調、農牧結合地調、生態保護地調、種地養地結合地調、有保有壓地調、圍繞市場調。強化示范引領，在160多個糧食綠色高產高效創建縣，率先落實玉米結構調整的集成技術模式。督促各地及早落實結構調整替代作物的種子及配套機械等物資，搞好余缺調劑，保證種植結構調整需要。農業部先后在黑龍江、吉林、遼寧、貴州、云南等省，組織開展7次結構調整技術培訓，改變農民種植習慣，掌握相應栽培技術。5月份，結合開展“百鄉萬戶”調查，組織機關干部和農技人員，深入結構調整的重點地區，搞好技術指導和服務，推進各項措施落實。
五是強化政策扶持，釋放積極信號。調整優化玉米結構需要市場信息引導，更需要政策扶持，讓農民愿意調、調得動、穩得住。今年，農業部會同財政部，整合30多億元資金支持農業結構調整，重點用于“鐮刀彎”地區糧改飼、糧豆輪作補助。積極配合國家發改委、財政部等部門，完善玉米收儲政策，推進“市場化收購”加“補貼”改革。認真落實大豆目標價格政策，科學采價、合理測算，維護農民利益，引導擴種大豆。4月初，農業部召開新聞發布會，及時向社會介紹玉米結構調整情況，宣傳解讀玉米收儲改革政策，讓地方和農民了解政策內容和要求，指導各地合理安排種植結構。同時，派出3個由司局級干部帶隊的工作組，深入春耕生產一線，開展調研，宣講政策。在《農民日報》開辟專欄，宣傳各地玉米結構調整的好經驗好做法，營造良好的輿論氛圍。
四、今年中央出臺的扶持種植業結構調整的政策
今年，在中央財力非常困難的情況下，農業部會同財政部整合30多億元資金支持農業結構調整，重點用于“鐮刀彎”地區糧豆輪作、糧改飼補助和開展耕地輪作休耕試點。
一是支持東北地區開展糧豆輪作。去年，農業部在黑龍江省北安市、趙光農場、尖山農場開展糧豆輪作試點，取得了良好成效。今年，擴大糧豆輪作試點范圍，并給予資金扶持。擬安排500萬畝的糧豆輪作任務，其中黑龍江250萬畝、吉林和內蒙古各100萬畝、遼寧50萬畝。重點推廣“一主四輔”種植模式，以玉米與大豆輪作為主，與馬鈴薯、飼草、雜糧雜豆、油料作物輪作為輔。
二是擴大糧改飼試點。在總結去年試點經驗的基礎上，今年糧改飼試點范圍擴大到整個“鐮刀彎”地區和黃淮海玉米主產區，試點縣由30個增加到100個。糧改飼的資金到省、任務到省、責任到省，給予了地方充分的自主權。要求各相關省制定完善實施方案，細化政策落實原則，健全考核監督制度，確保完成500萬畝的糧改飼任務。支持規模化牛羊養殖場、飼草料企業收儲全株青貯玉米等優質飼草料。采取以養帶種、種養結合的方式，開展青貯玉米、飼用燕麥、甜高粱等優質飼草作物種植，由牛羊等草食家畜就地轉化，推動構建糧經飼統籌、種養加一體、農牧結合的農業發展格局。
三是探索開展耕地休耕制度試點。實施耕地輪作休耕制度試點，是推進農業持續發展的重大舉措，也是種植結構調整的重要內容。今年擬在地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區率先開展試點，對休耕試點給予適當補助，探索季節性休耕、隔年休耕、連年休耕等不同的休耕模式。