關于評議縣政府規范性文件備案審查工作情況的調查報告
- 更新時間：2015-07-10
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政府公文
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關于評議縣政府規范性文件
備案審查工作情況的調查報告
縣人大常委會法制民族工作委員會
按照市人大常委會的統一安排和《xx縣人大常委會規范性文件備案審查辦法〈試行〉》的要求，評議調研組5月上旬以來對縣政府規范性文件備案審查工作情況進行了調研。調研組先后走訪了縣經信委、發改委、城鄉建委、水務局、安監局、環保局、教委、交委、人力社保局、衛計委等10余個縣政府工作部門，對政府規范性文件備案審查機構建設、制度建設、報備情況等作了調查摸底，對存在的問題提出了工作建議和督促指導。現將調查情況報告如下：
一、取得的成效
2013年以來，縣政府及其工作部門切實加強對規范性文件的管理，規范性文件備案審查工作正逐步走上制度化、規范化軌道，為維護國家法制統一，促進我縣經濟社會發展發揮了積極作用。主要表現在：
（一）規范性文件管理工作進一步得到重視。按照《xx縣人大常委會對縣人民政府規范性文件備案審查工作的評議方案》要求，縣政府及時下發了《關于進一步加強行政規范性文件備案工作的通知》（xx府辦〔2015〕6號），全面清理了縣政府及其工作部門、部門管理機構直轄以來至2014年12月31日期間制定發布的規范性文件﹙即對公民、法人或者其他組織具有普遍約束力的文件﹚。一是確定了清理方式。要求縣政府組成部門根據本單位發文目錄，按照規范性文件認定標準，分年度清理出有效規性文件目錄和應廢止文件目錄，統計出需要補充報備的現行有效文件目錄及電子文本；二是明確了實施步驟。包括開展培訓、自查清理、報送清理結果、接受集中評議以及對評議意見的研究整改；三是落實了組織措施。縣政府成立了相應的組織機構和協調小組，落實領導負責和專人負責；四是提出了工作要求。強化了責任意識、協調配合意識、整改落實意識。
（二）備案審查工作的認識有了較大提升。縣政府為接受縣人大常委會評議，做了大量準備工作，有效落實了評議工作的要求。在開展全面清理工作期間，為了保證工作質量，多次主動與縣人大常委會溝通協調，認真落實縣人大常委會調研反饋的意見，做到邊清理文件、邊指導部門工作，邊整改問題、邊完善制度，備案審查工作的認識得到了有效提升。
（三）規范性文件清理工作取得了成效。縣政府在對規范性文件進行清理的基礎上，2013年12月9日以xx府發〔2013〕32號文件，公布了第一批廢止的27個文件。本次經過為期2個月的自查清理，因清理時間段延長至1997年重慶直轄以來，共清理出規范性文件231件，其中縣政府制定發布57件，繼續有效24件，廢止或失效19件，擬修改14件，部門制定發布174件，保留86件，廢止86件，擬修改2件。
總的來說，縣政府及其工作部門對規范性文件清理工作比較重視，認真落實評議工作要求，克服了時間跨度長、機構調整及人員變動大、對規范性文件界定不準等困難，較好地完成了本次工作任務，為下一步建立規范性文件目錄庫打下了較好基礎。
二、存在的問題
綜上所述，我縣規范性文件備案審查工作取得了一定成績，但也還存在一些問題和不足，需引起重視并加以解決。
（一）對備案審查工作的重要性認識不足。從縣人大常委會備案審查登記情況看，縣政府制發的規范性文件基本做到了向市政府法制辦和縣人大常委會報備，且符合備案登記的形式要件，工作較規范。但由于各種原因，對此項工作還存在認識上的不足，部門、鄉鎮備案審查工作機制建設還較滯后，未做到應備盡備。雖然近兩年縣政府起草的規范性文件向縣人大常委會報備工作基本落實，對部門出臺的規范性文件開展過清理，作出過廢止和繼續施行文件目錄的決定。但因清理工作不全面、不徹底，造成部門應當廢止、修改或繼續適用的規范性文件與本次清理出的文件數量存在較大出入。從統計數據看，此次共清理出231件規范性文件，其中向縣人大常委會備案的只有12件，加上2013年清理報備的66個文件目錄，也僅78件，說明對此項工作的認識仍需加強。
（二）規范性文件制定質量有待進一步提高。本次清理發現，我政規范性文件出臺不少，擬廢止的也不少﹙86件﹚，但其質量仍存在一些問題。主要表現為缺乏綜合系統的考慮，一個項目出臺一個政策，規范性文件的反復適用性不足，有的規定普遍性、明確性、肯定性不足，權利、義務約束不夠明確，執行中隨意性大；有的為了應對上級考核，隨意制定規范性文件，不是從出臺規范性文件的必要性出發；有的聯合行文不規范，存在兩個不同層級的單位聯合行文；有的適用期限不明確，這次清理出應當失效的文件達85件，說明出臺和廢止規范性文件還缺乏程序化的約束機制，導致規范性文件質量不高。
（三）部門報備工作有待進一步加強。從抽查和了解的情況看，部門向縣政府報備和向縣人大常委會報備還沒有形成常態。一是部門工作人員職責不明確，工作制度和工作流程還不完善，僅縣國土房管局有工作機制、縣衛計委的法規科有職責，大部分單位相關人員對備案審查工作不熟悉，對起草的規范性文件尚無合法性、合理性、程序性審查要求。多數工作人員不知道如何報備，認為生效文件的抄報就是備案；二是片面理解地方行政規章，導致具體工作辦法出臺不及時。2004年7月1日施行的《重慶市行政機關規性文件審查登記辦法》第四條規定“區縣（自治縣、市）人民政府對所屬工作部門和鄉（民族鄉）鎮人民政府制定的規范性文件實行何種審查方式，由區縣（自治縣、市）人民政府自行決定”，因縣政府無具體要求，2013年以前的規范性文件，部門多為抄報抄送，報備工作基本沒有開展，沒有做到“應備盡備”、“應審盡審”；三是制定的規范性文件事前未進行必要的可行性調研論證。有的規范性文件在起草過程中未公開征求意見，有的雖征求了意見，但缺乏記錄在案或未說明采納情況。
（四）人員教育培訓及匯編工作有待落實。行政規范性文件是除法律、法規和規章之外，縣政府及其工作部門實施行政管理和服務的重要依據。審查規范性文件是一項政策性、法律性很強的工作。應當看到，我縣開展規范性文件備案審查工作還有一定差距。一是還需從推動法治政府建設的高度著眼，加強政府法制建設，落實人力，強化責任；二是政府規范性文件匯編工作滯后，尚無科學分類匯編，還需從有利行政管理和服務去組織落實；三是盡管下發了《關于進一步加強行政規范性文件備案工作的通知》﹙xx府辦〔2015〕6號﹚，但工作要求仍然不具體，操作性不強，相關工作人員普遍反映不熟悉業務知識，報備及審查知識的培訓已是當務之急。
三、工作建議
（一）提高認識，增強做好規范性文件管理工作的責任感。加強規范性文件的監督管理，對于促進政府依法行政，維護國家法制統一，保障公民、法人和其它組織的合法權益，促進社會和諧進步具有十分重要的意義。縣政府及其工作部門要進一步提高對規范性文件監督管理重要性的認識。一是要增強法治觀念，加強法制工作領導，認真研究工作措施，明確職責要求，確保規范性文件管理和備案審查相關法律法規規章的貫徹執行；二是要強化規范性文件備案監管，提高行政決策質量，維護政府權威和公信力；三是要按照規定的權限和程序制發規范性文件，自覺接受備案監督。
（二）完善機制，強化規范性文件備案審查。縣政府及其工作部門要進一步建立完善工作制度和工作機制，加強對行政規范性文件的管理，強化備案與審查工作，推行對部門制定的規范性文件的前置審查。一是要嚴格遵守規范性文件制定的要求，凡以縣政府或縣政府辦公室名義制發的行政規范性文件，須經縣政府法制辦進行合法性審查，嚴把規范性文件立項、起草、審查、決定、公布、備案、評估、清理等關口；二是向縣人大常委會報送備案審查的規范性文件要及時、準確報備，做到有件必報，不遲報、漏報，報送的材料要完整齊全；三是努力健全規范性文件備案管理的各項制度。圍繞報、備、審關鍵環節健全機制，全面落實規范性文件“應備盡備、應審盡審、有錯必究”的要求。
（三）強化措施，提高規范性文件的制定質效。一是有制定權的單位，要落實好分管領導和專兼職人員，加強對規范性文件起草的管理，遵守法定的程序；二是起草單位應對制定規范性文件的必要性、可行性等進行論證，并廣泛征求意見，聽取民意，吸收合理建議，提高規范性文件的制定質效；三是縣政府法制辦要加強對起草單位的業務指導；四是針對目前縣政府工作部門大部分相關人員不熟悉規范性文件管理的情況，加強有關知識的培訓，以適應規范性文件備案審查工作的要求。
（四）科學分類，加強規范性文件的評估和匯編。落實行政規范性文件分類審查匯編，是建設法治政府的基本要求，是依法依規行政的基礎工作，有利于從源頭上預防和減少行政爭議，維護法制統一和政令暢通。為保證行政規范性文件的有效執行，應適時組織對文件的實施情況進行評估，不符合法律規定，以及不適應經濟社會發展要求的文件應及時予以修改或廢止，并做好文件匯編和在互聯網上進行公開，便于群眾查閱學習，促進行政規范性文件備案審查工作的信息化、規范化和公開化。